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罗湖试水城市更新关键权力没下放 改革困境重重

房产新闻 > 深圳新闻 > 正文   2015-09-25 07:53:07   来源:南方都市报      
在流程审批、机构精简和效能提高上,罗湖获得了授权和委托,且强调权责对等,这将是建市以来屈指可数的重大创新。
  ●罗湖试水改革困境重重,2011年启动的10大更新项目大半项目尚未成功

  ●业界认为政府沟通协调作用明显,也有业主称关键权力没下放,作用不大
  在流程审批、机构精简和效能提高上,罗湖获得了授权和委托,且强调权责对等,这将是建市以来屈指可数的重大创新。
  ———市城市更新开发企业协会(筹)发起人耿延良
  罗湖的城市更新走得太快、太乱,试点后全力推进的话,可能会出现更加混乱的局面。试点主要省略的是政府内部流程,但关键的审批、搬迁、规划等权力没有下放。而且,新政策并不能追溯,原已批准的项目仍然按照原规划执行。这样,其实对于木头龙是没有影响的。
  ———木头龙未签约业主代表
  列入改造计划5年后,木头龙小区依然看不到改造的曙光,几成烂尾。罗湖区多个航母级城市更新项目已基本停滞……困境重重下,城市更新罗湖区试点改革出台,这一改革被外界赋予很多期待,在流程审批、机构精简和效能提高上,罗湖获得授权和委托,且强调权责对等。这一重大创新被认为是罗湖再一次腾飞的机遇,也是全市城市更新破局的开始。罗湖试点改革,是否真的能成为全市城市更新改革的先锋?
  政策发布
  关键词:试点
  规划先天不足,及城市更新巨大需求,都让罗湖区成为此次城市更新的试点对象。
  全市首个城市更新改革试点区
  深圳市市长许勤签发的市政府令《深圳市政府关于在罗湖区开展城市更新工作改革试点的决定》(以下简称《决定》)日前公布,同时公布的还有《罗湖区政府贯彻〈深圳市政府关于在罗湖区开展城市更新工作改革试点的决定〉的实施意见》(以下简称《意见》)。深圳最早的建成区罗湖成为全市首个城市更新改革试点区。
  面对深圳城市更新中必须面对的法律和制度障碍,只有两年期限的罗湖的试点改革被赋予了颇多期待。比如,能否在规范拆迁补偿标准、建立利益平衡机制、破解拆迁难等方面破难题、解困局,实现城市更新提速提效、整体推进,为全市积累经验。
  “四旧”面积占全区总面积近1/4
  作为深圳最早的建成区,罗湖区78 .36平方公里土地上,其中建成区面积近半,而“四旧”面积又占全区总面积近1/4.老城区规划先天不足、基础设施后天老化、土地资源难以为继、产业空间严重不足是罗湖区的困境。
  “从近几年城市更新的情况来看,罗湖区已摸索到一套比较成熟的工作推进机制,目前罗湖的城市更新项目实施率在全市位于前列,对经济、社会发展的带动效应也正在逐步显现。”罗湖区相关负责人介绍,按罗湖区城市更新“十三五”规划,预计到2020年,罗湖区在建及完成的项目将达到80个,涉及总用地面积357万平方米,规划建筑面积2089万平方米,面临巨大的城市更新需求。
  城市更新重要职权调至罗湖区行使
  规划先天不足,及城市更新巨大需求,都让罗湖区成为此次城市更新的试点对象。这次改革中,原由市规划国土委及其派出机构行使的涉及罗湖区城市更新项目的行政审批、行政确认、行政服务、行政处罚、行政检查等重要职权,都调整至罗湖区行使。属于法律、法规规定市规土委及其派出机构行使的职权,由市规土委及其派出机构委托罗湖区城市更新机构行使。
  《意见》则更为具体。试点期间涉及市住房建设局职权的调整中,原由市住建局行使的罗湖区范围内投资2亿元及以上城市更新项目、以及城市更新项目涉及超限高层建筑的建设工程施工许可、建筑节能(绿色建筑)施工图抽查及专项验收、质量安全监督、竣工验收备案等职权,调整至罗湖区住房和建设局行使。
  罗湖区:城市更新是当前头等大事
  市住建局对罗湖区城市更新项目超限高层建筑抗震设防审批开通绿色通道,罗湖区依托市住建局的超限高层抗震专家委员会,提前介入审查后报市住房建设局,市住房建设局将审批时限缩短至10个工作日。
  《意见》中,坚持提速提效及优化审批流程、加快项目实施进程等要求,真切表达了改革的意图。正如在9月22日的罗湖区研究城市更新专题会议上,区委书记贺海涛、区长聂新平要求,城市更新是当前罗湖的头等大事,事关辖区经济社会发展全局,拖不得、等不起。但南都记者在调查中发现,罗湖区城市更新实际上面临着难以想象的压力。
  样本调查
  关键词:压力
  这种对峙,使得这个历经30年风雨的小区,在列入2010年深圳城市更新单元第一批计划5年之后,即使完成了据益田集团透露的93%原业主签约,却依然看不到改造完成的曙光。
  木头龙小区:业主质疑改造的合法性
  “绝不允许极少数人绑架绝大多数人的利益!”白底黑字的条幅,挂在木头龙小区一栋楼的墙上,条幅下方是小区里随处可见的红漆字迹“危房勿进,注意安全”。据说,这是该小区已签约业主在8月底的又一次抗议活动中,放置在小区里的。
  深圳新闻网论坛上,一篇题为《一起说出拆迁的酸甜苦辣———木头龙业主日记》的帖子,是木头龙未签约业主交流信息的“根据地”之一。从2011年8月5日发帖到2015年9月23日,已经有2727条回复,其中内容多在质疑益田集团改造木头龙的合法性、指责益田在木头龙的行为。
  势如水火的矛盾,完全相悖的舆论场,开发商、已签约业主与未签约业主之间几乎没有一丝缓和空间。这种冲突,甚至连项目面积这种基本事实都出现了严重分歧———依据《罗湖区翠竹街道木头龙片区更新单元规划》称,项目开发建设用地面积为70748 .5平方米,而未签约业主则认为木头龙的地块有10 .7万平方米———遑论涉及切身利益的拆迁补偿标准是否合理。
  列入城市更新5年仍看不到改造希望
  在分别接受南都记者采访时,双方都在相对平和地探讨城市更新领域的法理和法条,都将自己置于“正义”和“弱势”的一方,都坚定且慷慨地指责对方“绑架”:益田和已签约业主认为未签约业主是“少数人绑架多数人利益”,未签约业主则认为益田“绑架了搬走的业主们和政府”。
  在未签约业主代表看来,他们并不反对城市更新,但要求公开项目从申报到现在的各项手续原始文件以明确其合法性,“坚持,是为了让开发商们知道,不按规矩出牌,后果很严重。不管花多少钱都搞不定。”而已签约业主代表则认为,“当钉子”依旧是经济利益使然,“71平方米开价1600万元”,他们指名道姓地举出了未签约业主“狮子大开口”的案例。
  这种对峙,使得这个由61栋楼、1341户业主组成的历经30年风雨的小区,在列入2010年深圳城市更新单元第一批计划5年之后,即使完成了据益田集团透露的93%原业主签约,却依然看不到改造完成的曙光。曾经驰名的花园小区,现在只能在零落的楼体、随处可见的路障、杂草丛生的社区和大量虬结裸露的钢筋之中,一天天漫无目标地等待。
  无论是签约初期的快速、拆迁补偿方案的设置,还是改造过程中的混乱和对立,木头龙改造项目都是深圳城市更新的一个典型样本,更是罗湖区城市更新现状的缩影。作为深圳最早的建成区,即使诞生了影响深远的“蔡屋围模式”,即使在2011年便提出了要“通过城市更新再造一个新罗湖”,但2015年的罗湖,依然面临着城市更新推进速度不尽如人意的难题。
  罗湖困局
  关键词:停滞
  在2011年10月同时启动的10大更新项目中,清水河国际汽车物流产业园、深业物流中心、水贝国际珠宝交易广场等大半项目尚未面世。而京基晶都项目、华润湖贝项目等航母级项目,如今基本处于停滞状态。
  今年拟开工建设8个城市更新项目
  罗湖总面积为78 .36平方公里,可建设用地约35平方公里。依据《罗湖区先行先试建设国际消费中心的行动计划》,在未来10年内,罗湖34.7平方公里的建成区中,有8 .3平方公里要进行城市更新,占建成区面积约1/4,将新增产业空间750万平方米。
  目前,从官方披露的数据来看,罗湖城市更新还是有成效。2013年,罗湖区城市更新项目实施率为全市最高。2014年,罗湖区共有在建城市更新项目24个,规划建筑面积约315万平方米,城市更新土地供应计划完成率达148%,位列全市第一。到了今年,罗湖计划新开工建设8个城市更新项目,在建总建筑面积将达到450万平方米,其中产业面积300万平方米,完成投资47亿元。上半年全区城市更新项目完成固定资产投资达到25.3亿元,同比投资增速达11%.
  多个项目停滞旧改小区在烂尾
  但从业界关注的指标项目来看,罗湖的效率并无惊喜。在2011年10月同时启动的10大更新项目中,清水河国际汽车物流产业园、深业物流中心、水贝国际珠宝交易广场等大半项目尚未面世。而京基晶都项目、华润湖贝项目等航母级项目,如今基本处于停滞状态。旧住宅小区改造的代表木头龙和金钻豪园,一个被未签约业主死死卡住,一个陷入烂尾难寻“接盘侠”。
  这样的境况,无怪乎罗湖区代表团在今年深圳市第六次党代会上向新任市委书记马兴瑞求助:“我们目前启动在建的城市更新项目面积约2.2平方公里,尚有6平方公里左右需要改造提升,审批权限能不能下放到区里,以加快进度?”
  7月份马兴瑞对罗湖区进行专题调研之后,“优化更新项目审批流程、加快城市更新步伐”等方面的意见和建议迅速落实。8月底,罗湖区获市政府批准成为城市更新工作的改革试点,大量涉及城市更新的行政审批等职权下放至区政府行使。9月18日,罗湖区城市更新局挂牌成立。
  从机构设置、人员培训等开展衔接
  “改革后权限下放,罗湖区城市更新局行使城市更新相关职权;与城市更新相关的,涉及发改、经促、城管、环保水务等环节的审批事项,经过市、区两级相关部门的沟通协调,能下放的也都下放了。”为承接好试点改革的任务,罗湖区做了不少准备工作。罗湖区相关负责人认为,改革试点对罗湖是一个重大的历史机遇,将极大推进罗湖区的城市更新。
  为确保事权下放接得住、用得好,罗湖区相关负责人透露,已从机构设置、人员培训、制度建设、项目筹备等方面开展相应的衔接准备。其中,罗湖区对区城市更新职能部门“三定方案”进行优化。区重建局更名为区城市更新局,9月18日已举行挂牌仪式。更新局在原有5个科室基础上,增至7个科室,全面承接从计划规划审批到竣工验收的全流程业务。
  承接:计划与规划同步申报审批
  城市更新审批涉及与市规土委各基础数据系统的衔接,包括接入规土委办文与图形信息系统,开通罗湖辖区国土地理信息、产权信息、地籍、房产档案查询系统等,都在下一步信息建设中。罗湖区正在抓紧制定《深圳市罗湖区城市更新实施办法(试行)》,对市规划国土委下放罗湖区的职权进行细化。
  此次试点改革中,主要是由罗湖区城市更新局承接相应的审批职能,由区规划土地监察局、街道办等承接相应的执法职能。此外,与城市更新项目有关的,涉及住建、发改、经促、城管、环保水务等相关环节的事项,相应由区级部门承接。
  权限下放后,罗湖区将通过实施计划与规划同步申报审批、收文窗口一站式服务、精简申报环节、减少报文次数等方式,简化工作流程,实现提速提效,最大限度提高行政效率。
  种种迹象表明,试点改革让罗湖区进入城市更新的“快车道”。而罗湖的城市更新进程会否由此迎来“里程碑式的历史机遇”,并为深圳提供可操作的样本?
  全市情况
  关键词:破局
  在规则明朗之前,越来越多开发企业选择了观望和等待,而深圳的城市更新也再次陷入困局。
  2009年《办法》出台进入快速扩张时代
  从1993年罗湖城市改造开始萌芽,深圳城市更新在21世纪到来之际开始逐渐遍地开花。在2009年和2012年两次先后施行《城市更新办法》和实施细则之后,深圳的城市更新开展得如火如荼,更是在去年贡献了全市75%的土地供应。渔民村、蔡屋围、渔农村、岗厦村、大冲村等一个个城中村,包括以村为名的住宅小区鹿丹村,都成为这条探索之路上不同时期的重要里程碑。
  经历了蔡屋围和岗厦旧改的试验,2009年12月1日,《深圳市城市更新办法》正式实施,在鼓励权利人自行改造、可协议出让土地等方面取得突破,亦由此标志着深圳新一轮城市化建设新思维的诞生。
  在《城市更新办法》出台之后,深圳的城市更新马上进入了快速扩张的时代。
  2012年实施细则严格旧住宅区改造举步维艰
  2011年3月,佳兆业将旧改项目从集团业务中分离出来,单独设立旧改项目公司,成为全国首家城市更新专业公司。其在2013年9月升级成为佳兆业置业集团,与同年5月成立的卓越城( 详情 图库 团购 点评 )市更新集团北京赛车pk10投注,标志着城市更新领域历史上大型、专业化、规范化的集团化运作时代的到来。
  2012年1月21日,《深圳市城市更新办法实施细则》施行,其中对于旧住宅区改造“市场主体与所有业主签订搬迁补偿安置协议后,形成单一主体”的严格要求,使得旧住宅区改造举步维艰,几乎没有市场化完成改造的成功案例。
  “城市更新风生水起,无数开发商眼红抢入”的情况,在2014年10月开始骤然降温,连此前不少在积极推进并取得进展的改造项目都相继转入低调,其主要原因是以城市更新为核心业务的佳兆业卷入贪腐风波,在深房源大面积锁定,至今尚未正式解封。
  在规则明朗之前,越来越多开发企业选择了观望和等待。深圳的城市更新也再次陷入困局。
  罗湖试点全市城市更新急需破局
  “深圳新一轮政策创新的突破需要先行先试,希望从最难也是最能见成效的城市更新入手。”在市城市更新开发企业协会(筹)发起人耿延良看来,罗湖区作为城市更新试点的动力来自于内外两重因素,从内在需求来说,罗湖区从繁华的最早建成区,到现在因空间制约被福田、南山赶超,现在关注度甚至低于龙华,2013年时便已完成立项的33个旧改项目,推进速度其实很慢。外在需求则是全市的城市更新急需破局。
  “在流程审批、机构精简和效能提高上,罗湖获得了授权和委托,且强调权责对等,这将是建市以来屈指可数的重大创新。”耿延良认为,这不仅是对罗湖而言获得“腾飞机遇”,而且对全市城市更新的简政放权和政府行政效能的改革,都将贡献经验和教训。罗湖在城市更新的流程和法律意义上先行先试,也为《城市更新条例》的出台铺路。
  一种声音:没有“钉子户”参与讨论解决不了问题
  “对试点的效果,有人觉得冒险,但我是积极乐观看待的。”耿延良认为,政府调动资源的能力和效率,已经在大冲、岗厦、鹿丹村等深圳完成较好的城市更新项目中得以体现,尤其在市区,政府参与沟通协调的帮助很明显。
  当然,在外界对试点改革均看好的时候,也有木头龙未签约业主代表对此表示担心。“罗湖的城市更新走得太快、太乱,试点后全力推进的话,可能会出现更加混乱的局面。”该业主代表认为,试点主要省略的是政府内部流程,但关键的审批、搬迁、规划等权力没有下放。而且,新政策并不能追溯,原已批准的项目仍然按照原规划执行。这样,其实对于木头龙是没有影响的。
  该业主代表认为,没有所谓“钉子户”参与讨论的调研和方案,是解决不了“钉子户”的。“如果政府能把我们当成积极的力量,不仅能把木头龙搞定,也能为深圳城市更新‘一盘乱棋’提供可操作的意见。”业主代表认为,木头龙改造是商业项目而非公共利益,少数人利益也有物权法保护。这一点,无论是规则的修改还是试点,都不能忽视。
  数据
  在未来10年内,罗湖34 .7平方公里的建成区中,有8 .3平方公里要进行城市更新,占建成区面积约1/4,将新增产业空间750万平方米。

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